IL TRIBUNALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza nella causa civile di primo
grado iscritta al R.G. n. 1841/2009, proposta da: Youness El Hilate,
rappresentato e difeso, in forza di procura a margine dell'atto di
citazione, dall'Avv. Barbara Mariucci, ed elettivamente domiciliato
presso il suo studio in Civitanova Marche, Viale Vittorio Veneto 13.
Nei confronti di Compagnia di Assicurazioni Allianz s.p.a., in
persona del procuratore pro tempore, quale impresa designata per la
Regione Marche alla gestione dei sinistri in carico al Fondo di
Garanzia per le vittime della strada, rappresentata e difesa, in
forza di procura apposta in calce alla copia notificata dell'atto di
citazione, dall'Avv. Massimiliano Fraticelli, ed elettivamente
domiciliata presso il suo studio in Macerata, Corso Cavour 105.
F a t t o
Con atto di citazione ritualmente notificato l'attore conveniva
in giudizio la Compagnia di Assicurazioni Allianz s.p.a., nella
qualita' di impresa designata per la liquidazione dei danni per i
sinistri in carico al Fondo di Garanzia per le vittime della strada,
allegando di essere stato vittima il 2.6.2008, quale terzo
trasportato inconsapevole della circolazione illegale (art. 283,
comma secondo, ultimo periodo Dlgs. 209/2005), di un sinistro
stradale che vedeva coinvolta l'autovettura su cui viaggiava,
risultata poi compendio di furto gia' regolarmente denunciato dal
proprietario, e che gli procurava gravi lesioni all'integrita' fisica
e danni di natura patrimoniale; per il cui risarcimento invocava la
tutela giudiziaria, a seguito del fallimento della trattativa in sede
stragiudiziale.
Si costituiva la Compagnia di Assicurazioni Allianz s.p.a.
eccependo in via pregiudiziale di rito
l'improcedibilita'/improponibilita' della domanda per violazione
dell'art. 287, I comma, Cod. Assic., il quale, novellando sul punto
la normativa previgente, prevede ora che nelle ipotesi contemplate
dall'articolo 283, comma 1, lettere a), b), d), d-bis) e d-ter),
l'azione per il risarcimento dei danni causati dalla circolazione dei
veicoli e dei natanti, per i quali vi e' obbligo di assicurazione,
puo' essere proposta solo dopo che siano decorsi sessanta giorni da
quello in cui il danneggiato abbia chiesto il risarcimento del danno,
a mezzo raccomandata, all'impresa designata ed alla CONSAP - Fondo di
garanzia per le vittime della strada, con cio' apportando una
sostanziale modifica alla disciplina precedentemente recata dall'art.
22 1egge n. 990/1969 che stabiliva che di quell'onere di
comunicazione, previsto a pena di improponibilita' della domanda
giudiziaria, fossero destinatari non cumulativamente, ma
disgiuntamente, l'impresa designata ovvero la Consap.
La parte attrice non contesta di aver inviato prima
dell'introduzione del giudizio la raccomandata di cui all'art. 287
cit. soltanto all'impresa designata, ma deduce l'infondatezza
dell'eccezione, sul presupposto che la violazione dell'obbligo di
comunicazione alla Consap ora previsto dalla legge non comporterebbe
alcuna conseguenza processuale, dal momento che l'azione per il
risarcimento del danno deve essere esercitata esclusivamente nei
confronti dell'impresa designata e che, comunque, l'art. 287, I
comma, Dlgs. 209/2005 sarebbe costituzionalmente illegittimo in parte
qua per violazione dell'art. 76 della Costituzione, stante il
superamento dei limiti della delega attribuita dal Parlamento come
stabiliti dall'art. 4 L. 229/2004.
La parte convenuta replica che la modifica intervenuta e' invece
necessaria per assicurare alla Consap la conoscenza delle richieste
di risarcimento inviate alle Imprese designate, al fine di esercitare
il diritto di intervento in sede giudiziale che la norma le
attribuisce.
D i r i t t o
Rilevanza della questione.
La questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla
difesa dell'attore puo' considerarsi senza dubbio rilevante ai fini
della decisione del giudizio, dal momento che l'introduzione, da
parte del legislatore delegato, del nuovo e ulteriore onere da parte
danneggiato di cumulativa comunicazione sia all'Impresa designata sia
alla Consap, pena l'improponibilita' dell'azione giudiziale
(condizione di proponibilita' dell'azione, la cui sussistenza, da
riferirsi al momento della proposizione della domanda: Cass. Civ.
15138/2000), determina evidentemente la sorte dell'eccezione
pregiudiziale e, conseguentemente, del giudizio, essendo pacifico che
la comunicazione alla Consap e' stata omessa. In punto di rilevanza
della questione e' necessario verificare altresi' se non esistano
diverse intepretazioni della norma (nonostante l'inequivocabile
chiarezza letterale della disposizione) tali da escludere la sanzione
dell'improponibilita', come sembrerebbe suggerire la parte attrice.
Cio' e' da escludere, poiche' sia la tesi della parte attrice sia
quella della parte convenuta si fondano su un postulato errato,
quello secondo cui la preventiva comunicazione alla Consap sarebbe
preordinata alla tutela dell'interesse di quest'ultima di intervenire
in giudizio. Ed invero, la ratio della predetta comunicazione (prima
alternativa, oggi cumulativa) e' invece quella di attivare una fase
stragiudiziale che prevenga ed eviti il ricorso al giudice, favorisca
il soddisfacimento stragiudiziale delle istanze risarcitorie e ponga
le imprese e gli istituti assicuratori della r. c. auto in grado di
istruire la pratica e raccogliere tutti gli elementi di valutazione
onde favorire la possibilita' di liquidazione dell'indennizzo in via
di composizione bonaria, evitando cosi' i costi del giudizio (Corte
Costituzionale, 24/1973; 19/1975; Cassazione civile, 6058/2010).
Se questa e' la ratio della norma, va escluso che la
comunicazione predetta sia preordinata ad assicurare il diritto alla
Consap di predisporre tempestivamente l'intervento volontario
adesivo; ed anzi, a ben vedere, tale comunicazione, che non offre
evidentemente alcun elemento preciso in ordine all'an e al quando di
un'eventuale ed incerta azione giudiziaria futura (che, per di piu',
lo spatium deliberandi concesso alla compagnia assicurativa dalla
legge intenderebbe scongiurare), non tutela neppure le facolta'
processuali della Consap quale ipotetico futuro interveniente ed il
suo altrettanto ipotetico interesse a non incorrere in decadenze,
dacche' essa attraverso tale cornunicazione non apprende se e quando
l'azione giudiziale sara' effettivamente introitata, tanto piu' se si
considera il fatto che ne' oggi ne' sotto la vigenza dell'art. 22
legge n. 990/1969 e' previsto alcun obbligo per il danneggiato di
notificare o comunicare successivamente a Consap l'avvio
dell'eventuale fase giudiziale. E' chiaro, infatti, che se il
Legislatore avesse inteso proteggere un interesse siffatto, avrebbe
previsto che, ferma la legittimazione passiva esclusiva dell'Impresa
designata, l'atto di citazione dovesse essere notificato, a mo' di
mera litis denuntiatio, anche alla Consap, onde consentirle un
tempestivo intervento in un giudizio non piu' ipotetico ed eventuale,
ma certo, cristallizzato nell'oggetto e nelle ragioni della domanda,
e gia' pendente. Tale rilievo trova ulteriormente conferma nella
constatazione che la disciplina previgente fissata dagli artt. 19-22
legge n. 990/1969, pur prevedendo come quella attuale la
legittimazione passiva esclusiva dell'Impresa designata e la facolta'
della Consap di dispiegare intervento volontario in fase giudiziale,
stabiliva che la comunicazione potesse essere inviata
alternativamente all'Impresa designata ovvero alla Consap, attestando
cosi' che i due piani (quello della comunicazione stragiudiziale e
quello della eventuale e successiva fase contenziosa) erano
nettamente distinti e che alla previsione della ridetta comunicazione
era sottesa una ratio che non lambiva neppure marginalmente il
diverso profilo della tutela delle facolta' processuali riservate
alla Consap.
Sulla scorta di tali premesse occorre concludere che, non essendo
predicabile un'interpretazione della norma novellata nel senso di
escludere la sanzione dell'improponibilita' ove venga omessa la
comunicazione (anche) alla Consap la dottrina e' unanime in tal
senso, cosi' come la sparuta giurisprudenza di merito che si e'
pronunciata sul punto successivamente alla modifica legislativa: cfr.
Tribunale di Milano, 3999/2008; Tribunale Nola, 10.1.2008; Tribunale
Rimini, 9.1.2008; Giud. Pace S. Anastasia, 29 gennaio 2007 - la
questione di legittimita' costituzionale e' rilevante per la
definizione del giudizio a quo.
Non manifesta infondatezza.
La questione ad avviso di questo giudicante si presenta altresi'
non manifestamente infondata, venendo l'attuale formulazione
dell'art. 287, comma 1, dlgs 209/2005 ad involgere un profilo di
possibile violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione, anche in
relazione all'art. 24.
La modifica alla previgente disciplina operata dal Governo con
l'art. 287 cit. introduce un nuovo e importante caso di
improponibilita' della domanda giudiziale, imponendo al danneggiato
l'onere di comunicare cumulativamente la richiesta risarcitoria sia
all'Impresa designata sia alla Consap. Occorre pertanto verificare se
tale modifica innovativa sia conforme ai criteri ed ai principi
stabiliti dalla delega conferita dal Parlamento, come individuati
all'art. 4 legge n. 229/04, il cui testo e' opportuno qui di seguito
trascrivere:
«Il Governo e' delegato ad adottare, entro due anni dalla data di
entrata in vigore della presente legge, uno o piu' decreti
legislativi per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di
assicurazioni, ai sensi e secondo i principi e criteri direttivi di
cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, come sostituito
dall'articolo 1 della presente legge
-----------
(1) «Salvi i principi e i criteri direttivi specifici per
le singole materie, stabiliti con la legge annuale di
semplificazione e riassetto normativo, l'esercizio delle
deleghe legislative di cui ai commi 1 e 2 si attiene ai
seguenti principi e criteri direttivi: a) definizione del
riassetto normativo e codificazione della normativa
primaria regolante la materia, previa acquisizione del
parere del Consiglio di Stato, reso nel termine di novanta
giorni dal ricevimento della richiesta, con determinazione
dei principi fondamentali nelle materie di legislazione
concorrente; b) indicazione esplicita delle norme abrogate,
fatta salva l'applicazione dell'articolo 15 delle
disposizioni sulla legge in generale premesse al codice
civile; c) indicazione dei principi generali, in
particolare per quanto attiene alla informazione, alla
partecipazione, al contraddittorio, alla trasparenza e
pubblicita' che regolano i procedimenti amministrativi ai
quali si attengono i regolamenti previsti dal comma 2 del
presente articolo, nell'ambito dei principi stabiliti dalla
legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni; d)
eliminazione degli interventi amministrativi autorizzatori
e delle misure di condizionamento della liberta'
contrattuale, ove non vi contrastino gli interessi pubblici
alla difesa nazionale, all'ordine e alla sicurezza
pubblica, all'amministrazione della giustizia, alla
regolazione dei mercati e alla tutela della concorrenza,
alla salvaguardia del patrimonio culturale e dell'ambiente,
all'ordinato assetto del territorio, alla tutela
dell'igiene e della salute pubblica; e) sostituzione degli
atti di autorizzazione, licenza, concessione, nulla osta,
permesso e di consenso comunque denominati che non
implichino esercizio di discrezionalita' amministrativa e
il cui rilascio dipenda dall'accertamento dei requisiti e
presupposti di legge, con una denuncia di inizio di
attivita' da presentare da parte dell'interessato
all'amministrazione competente corredata dalle attestazioni
e dalle certificazioni eventualmente richieste; f)
determinazione dei casi in cui le domande di rilascio di un
atto di consenso, comunque denominato, che non implichi
esercizio di discrezionalita' amministrativa, corredate
dalla documentazione e dalle certificazioni relative alle
caratteristiche tecniche o produttive dell'attivita' da
svolgere, eventualmente richieste, si considerano accolte
qualora non venga comunicato apposito provvedimento di
diniego entro il termine fissato per categorie di atti in
relazione alla complessita' del procedimento, con
esclusione, in ogni caso, dell'equivalenza tra silenzio e
diniego o rifiuto; g) revisione e riduzione delle funzioni
amministrative non direttamente rivolte: 1) alla
regolazione ai fini dell'incentivazione della concorrenza;
2) alla eliminazione delle rendite e dei diritti di
esclusivita', anche alla luce della normativa comunitaria;
3) alla eliminazione dei limiti all'accesso e all'esercizio
delle attivita' economiche e lavorative; 4) alla protezione
di interessi primari, costituzionalmente rilevanti, per la
realizzazione della solidarieta' sociale; 5) alla tutela
dell'identita' e della qualita' della produzione tipica e
tradizionale e della professionalita'; h) promozione degli
interventi di autoregolazione per standard qualitativi e
delle certificazioni di conformita' da parte delle
categorie produttive, sotto la vigilanza pubblica o di
organismi indipendenti, anche privati, che accertino e
garantiscano la qualita' delle fasi delle attivita'
economiche e professionali, nonche' dei processi produttivi
e dei prodotti o dei servizi; i) per le ipotesi per le
quali sono soppressi i poteri amministrativi autorizzatori
o ridotte le funzioni pubbliche condizionanti l'esercizio
delle attivita' private, previsione dell'autoconformazione
degli interessati a modelli di regolazione, nonche' di
adeguati strumenti di verifica e controllo successivi. I
modelli di regolazione vengono definiti dalle
amministrazioni competenti in relazione all'incentivazione
della concorrenzialita', alla riduzione dei costi privati
per il rispetto dei parametri di pubblico interesse, alla
flessibilita' dell'adeguamento dei parametri stessi alle
esigenze manifestatesi nel settore regolato; l)
attribuzione delle funzioni amministrative ai comuni, salvo
il conferimento di funzioni a province, citta'
metropolitane, regioni e Stato al fine di assicurarne
l'esercizio unitario in base ai principi di sussidiarieta',
differenziazione e adeguatezza; determinazione dei principi
fondamentali di attribuzione delle funzioni secondo gli
stessi criteri da parte delle regioni nelle materie di
competenza legislativa concorrente; m) definizione dei
criteri di adeguamento dell'organizzazione amministrativa
alle modalita' di esercizio delle funzioni di cui al
presente comma; n) indicazione esplicita dell'autorita'
competente a ricevere il rapporto relativo alle sanzioni
amministrative, ai sensi dell'articolo 17 della legge 24
novembre 1981, n. 689.»
, e nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:
a) adeguamento della normativa alle disposizioni comunitarie
e agli accordi internazionali;
b) tutela dei consumatori e, in generale, dei contraenti piu'
deboli, sotto il profilo della trasparenza delle condizioni
contrattuali, nonche' dell'informativa preliminare, contestuale e
successiva alla conclusione del contratto, avendo riguardo anche alla
correttezza dei messaggi pubblicitari e del processo di liquidazione
dei sinistri, compresi gli aspetti strutturali di tale servizio;
c) salvaguardia dell'effettiva concorrenza tra le imprese
autorizzate all'esercizio dell'attivita' assicurativa in Italia o
operanti in regime di liberta' di prestazioni di servizi;
d) previsione di specifici requisiti di accesso e di
esercizio per le societa' di mutua assicurazione esonerate dal pieno
rispetto delle norme comunitarie, nonche' per le imprese di
riassicurazione;
e) garanzia di una corretta gestione patrimoniale e
finanziaria delle imprese autorizzate all'esercizio dell'attivita'
assicurativa, anche nell'ipotesi di una loro appartenenza ad un
gruppo assicurativo, nonche' con riferimento alle partecipazioni di
imprese assicurative in soggetti esercenti attivita' connesse a
quella assicurativa e di partecipazione di questi ultimi in imprese
assicurative;
f) armonizzazione della disciplina delle diverse figure di
intermediari nell'attivita' di distribuzione dei servizi
assicurativi, compresi i soggetti che, per conto di intermediari,
svolgono questa attivita' nei confronti del pubblico;
g) armonizzazione della disciplina sull'esercizio e sulla
vigilanza delle imprese di assicurazione e degli intermediari
assicurativi alla normativa comunitaria;
h) riformulazione dell'apparato sanzionatorio alla luce dei
principi generali in materia:
1) affiancando alle ipotesi di ricorso alla sanzione
amministrativa pecuniaria nei riguardi di imprese e operatori del
settore, la previsione di specifiche sanzioni penali, modulate tra
limiti minimi e massimi, nei casi di abusivo esercizio di attivita'
assicurativa, agenziale, mediatizia e peritale da parte di imprese e
soggetti non autorizzati o non iscritti ai previsti albi e ruoli
ovvero di rifiuto di accesso, opposto ai funzionari dell'Istituto per
la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo
(ISVAP), agli uffici o alla documentazione relativa alle anzidette
attivita', anche esercitate in via di fatto o, infine, di truffa
assicurativa;
2) prevedendo la facolta' di difesa in giudizio da parte
dell'ISVAP, a mezzo dei suoi funzionari, nei ricorsi contro i
provvedimenti sanzionatori di cui all'articolo 6 della legge 5 marzo
2001, n. 57;
i) riassetto della disciplina dei rapporti tra l'ISVAP e il
Governo, in ordine alle procedure di crisi cui sono assoggettate le
imprese di assicurazione.».
Ritiene il rimettente che, anche a voler adottare una
interpretazione la piu' estensiva e sistematica, che lasci al Governo
una ampia discrezionalita' nell'ambito della formazione delegata a
livello primario, la sostanziale ed innovativa modifica introdotta
con l'art. 287 cit. (in ordine alla quale la Sezione Consultiva
all'interno del Parere 14 febbraio 2005, n. 11603 non fa alcun
riferimento, di talche' e' dubbio se essa fosse contenuta nello
schema sottoposto al Consiglio di Stato) non possa ritenersi
ricompresa nella delega conferita ne' ad essa conforme, salvo operare
una ulteriore forzatura ermeneutica che implicherebbe una surrettizia
disapplicazione dell'art. 76 della Costituzione, il quale fa pur
sempre riferimento a "principi e criteri direttivi" e ad "oggetti
definiti". E' noto che il "riassetto" sostanziale cui fa riferimento
la norma delegante conferisce al Governo attribuzioni che vanno al di
la' della mera compilazione dei testi precedenti, conferendogli
altresi' il potere di apportare modifiche innovative, ma cio' pur
sempre, e necessariamente, in conformita' dei principi e criteri
direttivi specifici per le singole materie e dei principi e criteri
direttivi comuni a tutti gli interventi previsti dall'art. 20 legge
n. 59 /1997 (come modificato dall'art. 1 legge n. 229/2003), ispirati
alla massima riduzione dell'intervento pubblico laddove non
necessario. I cosiddetti codici di "riassetto" pertanto posseggono
due requisiti essenziali:
la riforma dei contenuti della disciplina legislativa della
materia, ispirandosi necessariamente anche a criteri di
semplificazione "sostanziale" (alleggerimento degli oneri
burocratici) e di "deregolazione";
la creazione di una raccolta organica a livello primario di
tutte le norme relative a una determinata materia.
Peraltro si osserva che l'operazione del Governo non mirava tanto
nell'ambito del riassetto della materia assicurativa ad una effettiva
semplificazione della materia - che non viene peraltro evidenziata
ne' dalla relazione ne' dallo schema di articolato - ma si limitava
piuttosto ad una raccolta organica delle norme del settore e ad
alcune, certamente rilevanti, innovazioni richieste dalla delega,
come, ad esempio, quelle relative all'accresciuta competenza sul
piano normativo dell'ISVAP. (v. pareri Cons. Stato Adunanza Generale
25.10.2004 n. 2/2004; Sezione Consultiva per gli atti normativi, 14
febbraio 2005).
Il rimettente tiene ovviamente conto dell'insegnamento del
Giudice delle Leggi sulla necessaria elasticita' della delega quando
essa abbia ampio oggetto e sulla conseguente necessita' di
riconoscere al legislatore delegato un grado di discrezionalita'
adeguato all'attuazione complessiva della delega. Si e' affermato,
infatti, che ai fini di un corretto controllo in ordine ad un preteso
vizio costituzionale di eccesso di delega occorre condurre
l'interpretazione tenendo conto del complessivo contesto e delle
finalita' che hanno ispirato la legge delega, considerando che i
principi e criteri direttivi, oltre che fondamento e limite, sono
anche un criterio interpretativo delle norme delegate (da leggere,
fin dove possibile, in senso compatibile con i principi della
delega), ed infine riconoscendo al legislatore delegato un potere di
scelta negli ambiti alternativi ad esso offerti. (Corte
Costituzionale 5 febbraio 1999, n. 15). E' stato altresi' chiarito
che nell'ambito del criterio costituito dalla «definizione del
riassetto normativo e codificazione della normativa primaria
regolante la materia» rientra l'obiettivo di ricondurre a sistema la
disciplina del settore, introducendo disposizioni di carattere
sostanziale e processuale che, per quanto non formino oggetto di
espressa previsione nella normativa delegante, siano pero' coerenti
con la ratio della delega e di essa costituiscano sviluppo. (Corte
Costituzionale, Sentenza n. 230/2010, in riferimento specifico alla
legge 229/03 ed al Dlgs n. 209/2005).
Non pare tuttavia al rimettente, neppure aderendo a tale
approccio sistematico e facendo applicazione di siffatte direttive
ermeneutiche, che la modifica introdotta dall'art. 287 cod. assic.
possa essere ritenuta coerente con i principi e i criteri, gia'
laschi, contenuti nella delega ne' che nell'ambito di nessuno di essi
possa essere sussunta.
Ed anzi a ben vedere essa sembra porsi, al contrario, su di un
piano di frizione con alcuni dei ridetti principi e con la ratio di
fondo della legge. Se infatti tra le grandi linee direttrici del
"riassetto" una delle piu' rilevanti, anche in un'ottica di
adeguamento al diritto europeo, e' quella del rafforzamento della
tutela del danneggiato contraente debole (art. v. Corte
Costituzionale, sentenza n. 180/2009), allora appare distonica una
norma che non fa che introdurre un'ulteriore onere, un incombente, un
adempimento e quindi un condizionamento e una remora seppur
temporanea alla tutela dei diritti del danneggiato e all'esercizio
del diritto di difesa, onere presidiato per di piu' in ambito
processuale dalla sanzione di improponibilita' dell'azione. E sotto
tale profilo va ulteriormente osservato che la giurisprudenza
costituzionale non nega che l'introduzione di termini dilatori per
accedere alla tutela giurisdizionale, il cui rispetto venga per di
piu' presidiato da sanzioni di improponibilita' dell'azione,
costituisca astrattamente una limitazione del diritto di difesa, ma
esclude che in concreto al cospetto di interessi preminenti al
Legislatore sia precluso, contemperando i diversi valori in gioco,
prevedere qualsivoglia modulazione e limitazione all'accesso alla
tutela giurisdizionale, attraverso l'imposizione di oneri non
manifestamente irragionevoli e temporalmente contenuti (v. Corte
costituzionale, sentenza n. 24 del 1973).
Nel caso di specie, tuttavia, la previsione di ulteriori oneri al
danneggiato, la dilazione all'accesso alla tutela giurisdizionale e
l'estensione della sanzione processuale di improponibilita'
dell'azione ad opera di una norma introdotta nell'ordinamento dal
Governo in violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione, e
quindi in carenza deI relativo potere, si trasfonde conseguentemente
e per l'effetto anche in una illegittima e non giustificata
compressione del diritto di difesa presidiato dall'art. 24 della
costituzione.